基于绩效评估的耕地土壤环境保护经济补偿政策设计

发布时间：2019/10/10 10:18:10     浏览次数：1152

关键词 土壤环境；土壤标准物质

  我国实行土地国有制,良好的土壤环境是各级政府应提供的最基本、最重要的公共服务之一.耕地有限、人口众多的基本国情使我国经济社会发展面临着粮食安全和生态安全的双重压力.国家高度重视耕地保护,划定了18亿亩耕地“红线”,论文范文财政在农村土地整治、农田水利设施建设、耕地地力提升等方面投入了大量资金,确保了粮食产量长期稳定在较高水平.但现有政策多偏重于对粮食“数量安全”的考量,而对“质量安全”关注不够,导致近年来因农产品质量下降引发的人体健康危害事件时有发生,甚至影响社会稳定.

  从美国、英国、德国、荷兰等国家土壤环境保护具体实践来看,对作为基本农业生产资料的耕地土壤,国家制定实施基于成效评估的激励性经济补偿政策收效较好；从成都、佛山、东莞、海宁等国内实践来看,通过对当地粮食、蔬菜等农产品生产者予以补偿,耕地土壤保护工作可获得更多的支持.在国内外实践基础上,按照“保护优先”的思路,结合当前我国耕地土壤环境保护面临的实际问题,研究设计耕地土壤环境保护经济补偿政策,对于有效引导地方政府和农户主动加大耕地土壤环境保护力度,为农产品生产提供良好的土壤环境质量,实现“数量安全”与“质量安全”双目标,推动土壤环境保护由“末端治理”向“预防为主”转变将发挥重要作用.

政策制定的理论依据

  土壤是构成生态系统的基本要素之一,具有为动植物提供养分、固定根系、涵养水源、净化污染物、美化景观等重要功能.土壤环境一旦受到破坏,其关联的诸多功能势必受到影响,甚至完全丧失.从国内外大量实践来看,对受污染土壤实施修复治理的投人往往是保护投入的数十倍、数百倍.因此,按照“保护优先、预防为主”的基本原则,制定并实施土壤环境保护政策措施,采取经济手段激励引导土壤环境保护,对于维护土壤环境功能十分必要.

  土壤环境质量是生态产品之一,相关主体保护土壤环境会产生外部性效益,同时也会产生机会成本和利益损失,这为研究制定土壤环境保护经济补偿政策提供了基本的理论依据.首先,保护耕地土壤环境会产生生态、社会、美学等价值,并使保护主体及其以外范围得到共享,而目前的市场机制并未使这种外部效益得到货币化体现和对保护主体实施补偿,这使农户、地方政府等相关主体的积极性受到影响；其次,用于生产粮食、蔬菜的耕地,其经济产出往往要低于工业开发、商业住宅建设等非农用地经济产出,对耕地土壤环境实施严格保护和用途管制,会限制排放重金属、持久性有机污染物的工矿企业发展,以及耕地向建设用地转移所产生的土地收益,这将会对地方政府的财政收入产生显著影响；再次,耕地土壤环境质量具有公共产品属性,受益者需要通过适当形式,对其提供者的投入和损失加以补偿,以促进区域均衡发展.可以看到,当没有有效的政策措施对这一问题加以解决时,不合理的趋利行为势必增加,耕地土壤环境保护的难度将逐步加大,耕地土壤环境质量下降的问题将日益加重.

土壤环境保护成本分析

政策实施的实践基础

各地建立耕地土壤保护补偿机制的主要做法.我国部分地区针对耕地土壤保护内在动力不足的问题,相继出台了地方性的经济补偿政策,代表性地区包括成都、佛山、东莞、海宁等,但各地结合自身实际在具体补偿范围、补偿方式、资金使用管理等方面仍存在一定差异.从补偿资金来源上看,成都、佛山和海宁补偿资金的一部分均是从土地出让收益中提取,其余部分资金,成都是从新增建设用地土地有偿使用费和耕地占用税中提取,佛山从财政预算列支,东莞的补偿资金则完全是财政预算.从补偿标准上看,各地每亩耕地的补偿标准从200元到500元不等,东莞补偿标准最高,海宁补偿标准最低.从补偿范围上看,东莞以基本农田为主,成都和佛山将基本农田和一般耕地全部纳入补偿范围,但基本农田和耕地的补偿标准不同.

政策实施过程中仍有待解决的问题.目前多数地方是依据耕地数量进行补偿,而对耕地保护质量考虑不够；补偿资金来源多依赖土地收益,随着国家对土地使用管控力度的加大,征地范围逐步缩小,土地收益将逐渐减少,难以形成持久稳定的资金来源；耕地的补偿标准一般低于基本农田的补偿标准,导致基本农田的划定需要更加细致和精准；由于耕地土壤保护补偿工作尚处于探索阶段,各地监管能力有限,补偿资金使用监管不到位等问题依然存在.因此,耕地土壤环境保护补偿应改变目前部分财政资金项目“重资金下达、轻绩效评估”实施方式,在充分进行土壤环境保护成效评估的基础上实施补偿,真正发挥财政资金使用效益.

政策框架与实施路径设计

补偿资金测算.耕地土壤环境保护需要同时调动地方政府和农户的积极性,一需要考虑两方面因素：一是地方政府为保护辖区耕地土壤环境质量,提高环境准人条件、拒批部分企业落户或关闭部分现有企业而减少的财政税收；二是农户为保护耕地土壤环境,采取环境友好农业生产方式导致的成本增加.财政税收损失需要选取经济发展水平、自然条件等相近的地区作为参照,通过调节系数兼顾区域发展的不均衡性.农业生产成本增加计算需要考虑不同类型农作物及其播种面积等因素.

补偿标准与资金来源.根据各地已有补偿标准,充分考虑国家和地方财力可能和补偿实施效果,补偿标准可根据地区差异确定在每年100～400元／亩.根据当地经济发展水平、种植结构、主要污染源构成等,确定一定比例分别用于补偿地方政府和农户.结合国家财政体制改革和专项资金优化整合契机,遵循民生优先原则,针对当前农产品质量安全的严峻形势,推动国家统筹论文范文财政、土地出让收益、矿山出让收益等,设立专项资金用于耕地土壤环境保护.

补偿对象、补偿方式与资金使用.可采取两类方式进行补偿：一是采取财政转移支付的方式,对耕地土壤环境有效保护的县（市、区）政府予以补偿；二是采取论文范文直补的方式,对采取有效措施、保护成效显著的农户予以补偿.补偿资金可用于与耕地土壤环境保护密切相关的标识、防护设施、监控设备等基础设施建设投入,采取科学施用化肥农药、回收废弃农膜、建设有机农产品基地等措施的投入,耕地土壤环境监测等监管能力建设投入等.

政策实施路径.按照国家关于土壤环境保护和综合治理工作的总体部署,“十二五”时期,将启动实施“土壤环境保护工程”.建议结合“土壤环境保护工程”实施,由国家环境保护行政主管部门会同财政部门组织开展耕地土壤环境保护补偿政策试点,按照“激励为主、严格考核、试点先行”的原则,以基本农田为重点,以县（市、区）为考核单元,制定完善相关技术规范、考核办法、资金管理规定等技术和管理文件,逐步扩大政策实施范围.加快土壤环境监测能力建设,逐步完善国家、省、市、县四级土壤环境环境监测网络,建立土壤环境信息管理系统,实现对各地土壤环境状况的动态管理,为土壤环境保护绩效评价提供数据支撑.结合建立土壤环境保护和综合治理目标责任制,将绩效评估结果作为对相关地方实施补偿的前置条件,对土壤环境质量得到有效保护和改善的县（市、区）,论文范文财政按照补偿标准下达补偿资金；对未落实土壤环境保护要求、土壤环境质量明显下降的地区,论文范文财政停止下达补偿资金,并扣减化肥、农药等补助资金,并采取环保、用地限批等措施.